試論土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度及其完善
[摘 要]制約我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個突出問題就是土地小規(guī)模經(jīng)營，難以實現(xiàn)土地的有效流轉(zhuǎn)，從而難以最大限度的發(fā)揮土地的使用價值。為了解決目前存在的種種問題，建立一套完善的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度勢在必得。《物權(quán)法》草案對我國的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度做了一些規(guī)定，但仍存在不足，本文欲通過目前我國農(nóng)村的實際情況，并結(jié)合《物權(quán)法》草案的相關(guān)條文，來論述如何建立一套適合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度。
[關(guān)鍵詞]土地承包經(jīng)營權(quán) 流轉(zhuǎn) 轉(zhuǎn)讓 受讓人
一 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性
第一，推動農(nóng)業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化的需要。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，市場是配置資源的基礎(chǔ)，土地作為最基本的生產(chǎn)資料也不例外。將土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)引入市場，通過市場機制實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟歷史和邏輯的必然發(fā)展。[1]而我國目前采取的是“一人一畝三分地”的種田模式，這種模式促使了農(nóng)村土地的小規(guī)模經(jīng)營，阻礙了現(xiàn)代化生產(chǎn)方式的利用，也與農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化不相適應(yīng)。若允許土地承包經(jīng)營權(quán)自由進入市場，大規(guī)模地集中土地進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，必將從一定程度上推動農(nóng)業(yè)的市場化、產(chǎn)業(yè)化。
第二，使土地利用率達到最大化的需要。由于我國農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民無法成為土地的所有者。農(nóng)村土地制度的核心就在于如何對其進行高效的利用，使土地的使用價值最大限度的發(fā)揮出來。若允許土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)，則能促進擅于以土地謀生的經(jīng)營者獲得更多的土地，而欲另謀出路的農(nóng)民也可以放棄自己的土地，找到更適合自己的選擇，從而促進土地從低效利用向高效利用的轉(zhuǎn)變。若使農(nóng)民固守各自的土地，則不僅不利于實現(xiàn)土地的使用價值，也不利于農(nóng)民生活水平的提高。
第三，加快城鎮(zhèn)化步伐的需要。從農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)國是我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個目標(biāo)，降低農(nóng)業(yè)人口比例，加快城鎮(zhèn)化進程，是我國農(nóng)業(yè)工作中的一個重點，土地承包經(jīng)營權(quán)作為我國農(nóng)民的一項重要的財產(chǎn)權(quán)，如果限制其自由流轉(zhuǎn)，則會將農(nóng)民束縛在土地上，即使有更好的出路，他們也會擔(dān)心對土地的處置問題。此外，還易導(dǎo)致土地拋荒的現(xiàn)象，只有將土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民實實在在的資本，允許其自由流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民更好地利用這一資本放心地進城務(wù)工，在城鎮(zhèn)安家落戶，從而也有利于加快我國城鎮(zhèn)化的進程。
不僅如此，我國在現(xiàn)實生活中也已經(jīng)出現(xiàn)了大量土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。在農(nóng)村，農(nóng)民之間以各種形式進行著土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，如轉(zhuǎn)包、出租等等，很多以土地為中心的股份合作制、股份制農(nóng)場、承租返包、返租倒包等情況，實際上也屬于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。[2]而且，在我國的司法實踐中也對土地的流轉(zhuǎn)予以了肯定，如《農(nóng)村土地承包法》第10條規(guī)定：“國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。”《物權(quán)法》草案第131條也做了相應(yīng)的規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人可以依照法律規(guī)定將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等。”
二 我國目前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及其弊端
1、無償流轉(zhuǎn)占多數(shù)。在土地承包經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)的過程中，需要遵循的一項基本原則就是有償?shù)脑瓌t。實行有償流轉(zhuǎn)的依據(jù)在于原承包人在承包期限的剩余期限內(nèi)，將承包的土地作為一種社會保障手段流轉(zhuǎn)給他人而應(yīng)得到的補償。可是在我國，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)大多是無償?shù)幕蚴堑蛢r的，這樣必然會導(dǎo)致農(nóng)民無論是否有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來源，都不會放棄自己的土地，也使得兼業(yè)農(nóng)戶與農(nóng)地的分離難上加難，從而進一步限制了農(nóng)村土地的合理利用。在對湖北省通城縣進行農(nóng)村土地調(diào)研的過程中，只有38％的農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時是被支付了對價的。[3]這38％的有償流轉(zhuǎn)率顯然在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中是占少數(shù)的，自然難以保障轉(zhuǎn)讓人的合理利益。要改變這種局面也不能一直停留在理論上，應(yīng)及時建立一套高效的土地經(jīng)營模式。
2、流轉(zhuǎn)對象過于局限。目前我國農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對象大多局限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的村民，且多為轉(zhuǎn)讓人的親戚和朋友，這樣不利于農(nóng)業(yè)的市場化轉(zhuǎn)變。
3、流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。由于我國目前的土地承包經(jīng)營權(quán)的小規(guī)模流轉(zhuǎn)占著主導(dǎo)地位，多為親戚朋友之間的流轉(zhuǎn)，這就導(dǎo)致了承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)時，大都采取口頭協(xié)議的形式，很少是通過有關(guān)部門簽訂書面流轉(zhuǎn)協(xié)議。由于缺乏必要的監(jiān)督和約束機制，從而成為糾紛發(fā)生的誘因，也使得解決糾紛時欠缺可靠的依據(jù)。
三 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式
在目前的農(nóng)村中，存在著轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、代耕代種、土地托管、租賃、入股、返租倒包、繼承等九種土地流轉(zhuǎn)形式。我認為在立法中應(yīng)當(dāng)采取寬松的法定主義。對于已經(jīng)明確規(guī)定的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)嚴格遵守，而對于法律沒有作出明確規(guī)定的，當(dāng)事人可以自行約定，但約定的內(nèi)容不能法律的基本原理。在《物權(quán)法》草案的第131條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人可以依照法律規(guī)定將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等。”此處將轉(zhuǎn)包同出租并列，我認為并無必要，相反會造成概念的相互重疊，缺乏周延性。其實，將土地承包經(jīng)營權(quán)有償?shù)剞D(zhuǎn)包給他人的行為，就是一種出租行為。轉(zhuǎn)包與出租的唯一區(qū)別就在于在轉(zhuǎn)包中，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)發(fā)生在轉(zhuǎn)讓人與集體經(jīng)濟組織以內(nèi)的人員，而在出租中，承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)則發(fā)生在轉(zhuǎn)讓人與集體經(jīng)濟組織以外的人員。之所以出現(xiàn)兩種形式，乃是由于集體經(jīng)濟組織以外的人員不享有承包權(quán)，但是否就由于這一個原因，而引入兩個概念呢？我認為只用出租就可以涵蓋轉(zhuǎn)包。原土地承包經(jīng)營權(quán)人可以將土地出租給本集體經(jīng)濟組織以內(nèi)的成員，也可以出租給集體經(jīng)濟組織以外的個人或組織，至于租金的多少，有償或無償，均有雙方自行協(xié)定。
對于土地承包經(jīng)營權(quán)能否設(shè)立抵押，理論界一直存在著較大的爭議，即承包人為融通資金，在其承包的土地上為債權(quán)人設(shè)立抵押權(quán)，一旦承包人到期不能償還債務(wù)，債權(quán)人有權(quán)對該土地上的承包經(jīng)營權(quán)以變賣、拍賣或協(xié)商折價的方式進行處分。它能夠解決土地使用權(quán)人建設(shè)投資不足的問題，加快資金流轉(zhuǎn)速度，但由于在抵押權(quán)實現(xiàn)后土地的使用權(quán)將發(fā)生轉(zhuǎn)移，將會引起十分復(fù)雜的法律后果，所以在立法中應(yīng)當(dāng)謹慎對待。
我認為，應(yīng)當(dāng)明確在法律中予以規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式為轉(zhuǎn)讓、出租、互換三種。
1、轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓是承包人將自己所承包的土地全部或部分轉(zhuǎn)讓給第三方經(jīng)營，原承包人與集體經(jīng)濟組織的承包關(guān)系全部或部分終止，由第三方繼續(xù)向集體經(jīng)濟組織履行承包合同的流轉(zhuǎn)方式。
對于法律是否應(yīng)當(dāng)允許轉(zhuǎn)讓，學(xué)術(shù)界有兩種不同的觀點：一種認為可以轉(zhuǎn)讓，一種認為不能轉(zhuǎn)讓。后者的主要理由是如果允許土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，勢必重演歷史上農(nóng)村兩極分化，出現(xiàn)大批無地少地農(nóng)民的社會問題。[4]我認為立法應(yīng)采取前一種觀點。首先，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，土地的社會保障功能也隨之減弱，在沿海發(fā)達地區(qū)及一些第一、二產(chǎn)業(yè)發(fā)達的地區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)了土地?zé)o償轉(zhuǎn)包，甚至一些地方出現(xiàn)了“倒貼皮”的現(xiàn)
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