中央銀行效益審計探析
【摘要】中央銀行作為國家管理部門，具有維護金融穩(wěn)定、推進金融改革、改進金融服務的職責，只有積極探索開展效益審計，才能不斷提高工作質量和效率。筆者結合人民銀行內部審計的現(xiàn)狀，對今后中央銀行開展效益審計的內容以及進行了初步的思考，以達到拋磚引玉之效。【關鍵詞】效益審計，中央銀行，性，效率性，效果性
李金華審計長在今年的全國審計工作會議上的講話中，對于今后審計業(yè)務工作提出了兩個要關注的重點之一就是積極探索效益審計，注意揭露由于決策失誤、管理不善造成的嚴重損失浪費等，促進提高經濟運行質量和效益。中央銀行內審部門要順應形勢發(fā)展變化的要求，積極探索開展形式多樣的效益審計，促進中央銀行內部監(jiān)督工作的開展，全面提高中央銀行履行各項職責的能力。
一、中央銀行效益審計的基本概念
當前界對效益審計的概念有許多提法，效益審計的實踐也各有特點，比較代表性的觀點認為，“效益審計關注的主要是對經濟性、效率性和效果性的審計”施青軍（2005）。所謂經濟性，是指“從事一項活動并使其達到合格質量的條件下耗費資源的最小化”。效率性是指“投入資源和產出的產品、服務或其他成果之間的關系”。效果性是指“目標實現(xiàn)的程度和從事一項活動時期望取得的成果和實際取得的成果之間的關系”。
效益審計是傳統(tǒng)審計和管理咨詢二者的混合物，它吸收了審計人員的獨立性、客觀性和報告技術之類的優(yōu)點，同時，又從管理咨詢中攝取了專業(yè)系統(tǒng)和專業(yè)分析技能的養(yǎng)分，其報告不應提供詳細的解決方案，只應喚起人們對存在問題的注意。總的來說，只要圍繞著經濟性、效率性和效果性進行，就可以認為是抓住了綱要。因此，筆者認為對于中央銀行來說，效益審計就是指內審人員運用技術方法、經濟管理理論，客觀、系統(tǒng)地對各行或職能部門的項目、活動、功能以及人財物管理和使用并就其實現(xiàn)經濟性、效率性和效果性的程度進行獨立地評價。
二、中央銀行開展效益審計的必要性
(一) 開展經濟效益審計可全面發(fā)揮中央銀行內部審計的職能
多年來，中央銀行內部審計職能定位主要體現(xiàn)在監(jiān)督職能上，基本上是以查錯糾弊、堵塞漏洞為目的，以真實性、合規(guī)性檢查為重點，確實發(fā)揮了不可或缺的作用。隨著內部管理的不斷加強，內控制度日趨完善，業(yè)務操作日趨規(guī)范，違規(guī)現(xiàn)象日趨減少，內部審計的職能、作用、目標和重點客觀上要求向效益審計延伸。在審計的職能作用上，開展效益審計除繼續(xù)體現(xiàn)出監(jiān)督這一基本職能外,將更加突出建設性職能，既要保證內部審計活動的真實性，又要保證內部審計活動對組織經營增殖，還要主動為領導層提供解決管理難題的咨詢信息，充分發(fā)揮內審咨詢保證作用；在審計的目標和重點上，開展效益審計將從評價內控執(zhí)行是否具有合法性、合規(guī)性層面上，擴大到主要評價、反映被審計對象的工作績效，幫助被審計對象尋找管理漏洞，防止損失浪費，挖掘工作潛力，改進管理等方面，充分發(fā)揮內部審計的高層次監(jiān)督作用。
（二）開展效益審計可有效促進中央銀行職能依法高效履行
中央銀行承擔著制定和執(zhí)行貨幣政策、維護金融穩(wěn)定、提供金融服務的職能，在促進經濟發(fā)展、深化金融改革、維護金融穩(wěn)定等方面的任務非常艱巨。通過開展績效審計，對中央銀行各項管理活動的有效性、機構設置的性、管理人員素質及管理效率等方面的檢查與評價，一方面揭示各行各部門在履行職責中存在的問題和潛在的隱患，促進各行各部門及其工作人員嚴格執(zhí)行有關法規(guī)和政策，從而有效地控制和防范風險；另一方面為各行各部門出謀劃策，有助于被審計對象不斷挖掘工作潛力，改進管理,完善制度，規(guī)范行為，從而提高工作質量和效率，促進中央銀行依法、公正、高效履行職責。
（三）開展效益審計有利于加強對領導干部的監(jiān)督
央行領導干部管理基本上是實行民主測評、筆試、面試為主的選拔任用機制，缺少對競聘者工作業(yè)績和效率方面的考核環(huán)節(jié)。目前中央銀行內審開展的離任審計、履行職責審計等都是對領導干部的監(jiān)督，側重于工作成果方面的審計，雖然已經帶有效益審計的色彩，但是按效益審計要求還不是很規(guī)范，也不夠全面。通過開展效益審計，在審計內容上圍繞經濟性、效果性和效率性對領導干部的工作績效優(yōu)劣進行重點檢查和綜合評價，從而為干部隊伍的正確調配使用提供依據(jù)，進一步完備考察考核干部體系的內容，有利于提高中央銀行選拔任用干部的水平。
三、目前中央銀行開展效益審計的難點
（一）效益審計環(huán)境的不成熟性。首先是對開展效益審計的認識不足。效益審計，對于央行大多數(shù)人來說，還是個新鮮的事物，沒有經歷過，即使是內審人員也不一定完全了解。其次是開展效益審計缺乏相關法規(guī)制度和科學可行的評價標準。對中央銀行來說，需要大力加強效益審計基礎方面的建設，如建立效益審計制度、完善審計評價標準、制定效益審計程序等等，為效益審計的開展提供審計依據(jù)和技術支持。況且現(xiàn)行中央銀行內審工作尤其在同級監(jiān)督方面，存在很多掣肘，內審的地位更多取決于主要領導的重視和支持程度。
（二）審計對象特征的不可量化性。中央銀行屬于非營利機構，業(yè)務包括貨幣政策、金融穩(wěn)定、國庫、支付結算、貨幣發(fā)行、安全保衛(wèi)、外匯管理等等，如果開展效益審計，涉及的審計對象多是制度建立健全、崗位設置、業(yè)務操作、制度執(zhí)行等方面的工作，業(yè)務活動的績效大多是非經濟方面的，不論是評價還是指標的比較都存在一定的難度，對于涉及資金方面的業(yè)務，從風險控制的角度來衡量的話，很難從數(shù)量上進行和比較，更難以在價值上加以描述。
（三）審計人員素質的不適應性。效益審計的特點是綜合性強，審計質量的優(yōu)劣直接取決于內審人員對客觀現(xiàn)實的分析判斷能力，這就對審計人員的綜合素質提出了較高的要求。它不僅僅是審查財政財務收支活動，還涉及單位或部門經濟管理活動的方方面面，需要多樣化的創(chuàng)新方法和多學科知識的綜合運用，才能達到效益審計的目的。目前，中央銀行內審人員、特別是基層審計人員的知識結構比較單一，知識面狹窄，且基本上來自業(yè)務崗位，綜合分析、判斷能力不強，不能很好地適應效益審計工作的需要，綜合素質亟待提高。
四、對中央銀行開展效益審計的思考
開展中央銀行效益審計，既要借鑒世界各國效益審計的經驗，又要結合我國的國情，根據(jù)自身的特點和實際，探索央行效益審計的新路子。在當前中央銀行全面開展效益審計的條件尚不完全具備的情況下，要堅持循序漸進、先易后難、突出重點的原則，圍繞促進央行依法、高效履行職責展開，從揭露問題入手，通過分析原因、提出建議，達到促進規(guī)范、提高效益的目的。
（一）以貨幣資金為切入點，逐步推進。
在效益審計的探索階段，我們應選擇以貨幣資金為切入點，以點帶面，逐步推進。人民銀行貨幣資金主要是指財務預算資金管理和基本建設項目資金管理。在目前已開展對貨幣資金收支、運用真實性、合規(guī)性審計的基礎上，延伸開展效益審計。
1.預算資金執(zhí)行的效益審計。可重點突出以下三個方面的：一是對各級行預算編制的性、真實性進行審查和評價，查看預算編制是否可靠，有無編制虛假預算、擴大開支范圍以及是否存在搞人情預算的；二是對各級行收入的合法性及其結構進行審查和評價，看有無收入不納入預算、截留挪用預算外收入、收入不合法等問題；三是對各級行經費支出的合理性、及其結構進行審查和評價，看是否按預算用途合理使用，以最低的費用取得一定質量的資源，達到預期目標。由于中央銀行執(zhí)行的預算制度，在一般情況下不存在成本核算和資金周轉等問題，因而審計中應著重其費用支出結構，如公務費、業(yè)務費等支出各占多少，其中郵電費、會議費、差旅費、汽車費用分別占多少，人員經費和公用經費的比重怎樣，從而判斷是否貫徹節(jié)約原則，有無鋪張浪費情況等，并通過對各級行經費支出與業(yè)務工作量進行比較，衡量行政成本的高低和支出效果，從中及時發(fā)現(xiàn)問題，找出原因，提出建議，促使各級行提高經費的使用效益。
2.基本建設項目的效益審計。人民銀行基本建設項目的效益審計，重點應該審查因決策失誤、管理不善造成的嚴重損失浪費和國有資產流失等問題。具體從投資決策、項目管理、資金使用三個環(huán)節(jié)進行：一是對投資決策環(huán)節(jié)進行審計和評價。項目決策是否遵循科學化、民主化的原則，是否經過嚴密科學論證，項目方案是否進行了多方案比較，達到方案的最優(yōu)化，立項程序是否合規(guī)，有無違反程序擅自立項的情況。二是對項目管理環(huán)節(jié)進行審計和評價。主要對建設項目管理制度的落實情況進行審計，看有無因制度不落實、責任不明確、管理不到位等造成項目質量低下、延誤建設工期、投資增加等問題，審計中應特別注意檢查對工程項目出包或物資設備采購等是否按照招投標法有關規(guī)定，履行合法程序，實行招投標管理，防止暗箱操作。三是要對項目資金使用環(huán)節(jié)進行審計和評價。主要包括資金來源的合規(guī)性、資金的撥付管理、項目竣工決算審查等，看項目資金是否專戶存儲，有無違規(guī)違紀轉移、借占、挪用截留建設資金和因管理不善造成損失浪費等問題。
（二）履職審計與效益審計有機結合，相互促進。
2005年以來，中央銀行探索開展了領導干部履行職責審計，從審計內容來看已經有了一定效益審計的特點。但要全面反映和評價領導干部履行職責情況，還要對各項管理活動的經濟性、效率性、效果性進行分析和評價，用以核實經濟成果，評價經濟責任，改善管理，提高效益。
1.工作效果性評價。一是決策評價。領導決策的正確與否，關系到一個單位能否有效地配置經濟資源、人力資源，還有決策程序的科學與否，重大決策是否有科學的論證程序，是否有適當?shù)目刂瞥绦颍紩䦶母旧系絾挝坏墓ぷ餍屎托б妗Ｒ虼耍I導干部履職審計中，對決策的審計是必不可少的內容。通過查看黨組會、行長辦公會、采購委員會等議事記錄，主要看領導干部任期內對重大事項的決策的科學性和可行性是否經過充分的調查和論證，是否經集體討論研究決定，關鍵要看決策執(zhí)行的結果如何，是否存在決策失誤導致重大損失的事件。二是工作目標完成情況評價。重點是通過對照計劃目標和進行比較，看領導干部任職期間目標管理責任制所規(guī)定的各項職責及管理目標是否已經實現(xiàn)和落實、各項工作成果是否真實準確、各項業(yè)務活動是否按照黨和國家的有關規(guī)定開展。三是工作業(yè)績的評價。從任期內當?shù)刂饕摹⒔洕笜说臍v史比較、金融生態(tài)環(huán)境狀況和各項業(yè)務績效考評名次、獲得上級行、地方政府的表彰通報情況等方面，評價其在促進發(fā)展地方金融、經濟發(fā)展上履行職責情況。
2.管理效率性評價。具體包括人力資源管理是否合理、機構設置是否科學、管理思想和工作作風是否端正、管理和手段是否先進以及內部管理制度是否健全有效，職工的精神風貌是否積極向上等。這里重點關注人力資源管理的效益審計。相同文化結構的單位，由于其內部人員的安排與調配及內部機制等多種因素，其員工的工作績效也是不一樣的。在具體實施上，可對以下情況進行調查統(tǒng)計：基層組織結構不合理、效率較低的；組織內部人員搭配不合理、工作不協(xié)調的；人員不適應本崗位、工作績效差的；人員專業(yè)知識與工作崗位不對口造成人力資源浪費的，任期內是否執(zhí)行了干部交流和定期崗位輪換制度，是否存在任人唯親、用人失察、失控并造成重大損失或不良后果的情況。通過對人力資源管理的效益審計，發(fā)現(xiàn)人力資源管理中存在的問題對經濟效益產生的影響，并對人力資源管理中存在的不合理因素提出審計意見或管理建議書，從而幫助被審計單位合理有效地調配職工，提高經濟效益。
（三）圍繞央行職責履行情況開展效益審計，向多領域邁進。
中央銀行作為國家金融體系的核心，在實施宏觀調控、促進地方經濟發(fā)展等方面有著極為重要的作用。圍繞央行履行職責情況開展效益審計，必須從宏觀著眼，對經濟管理活動的諸如政策、措施、手段、方法等開展審計評價，促進央行各項職能的依法、高效履行。
1.貫徹執(zhí)行貨幣政策方面的效益審計。中央銀行內審部門開展貨幣政策執(zhí)行情況審計可針對央行各分支機構，這里效益主要是指宏觀效益或效益，重點是貨幣政策執(zhí)行情況的審計和評價。一是被審分支行是否根據(jù)貨幣政策積極對銀行業(yè)金融機構進行窗口指導，組織協(xié)調金融機構貫徹實施，是否積極協(xié)調銀政、銀企、銀行之間的關系，優(yōu)化信用環(huán)境，資金簽約合同率與實際履約率情況是否低下，有無貨幣政策傳達不及時、不全面，貫徹措施不落實或偏離貨幣政策方向的情況等等。二是比較被審分支行轄區(qū)一定時期貨幣信貸統(tǒng)計數(shù)據(jù)資料及相關經濟指標，檢查再貸款、再貼現(xiàn)等貨幣政策工具的運用，是否體現(xiàn)了國家經濟結構調整、產業(yè)結構和中央銀行貨幣政策的要求，是否充分運用支農再貸款等貨幣政策工具，支持“三農”的發(fā)展。以上幾點，代表性的反映了貨幣政策的貫徹落實所產生的社會效益，在審計評價時，要將被審分支行轄區(qū)支農再貸款、再貼現(xiàn)的累計發(fā)放數(shù)、不良貸款率、增長率等連續(xù)幾個年度的有關指標進行橫向、縱向比較，檢查被審分支行貨幣政策的貫徹落實在支持或推動了地方經濟發(fā)展中所起的作用。
2.提供金融服務方面的效益審計。中央銀行職能的調整，迫切需要進一步增強服務意識，改進服務手段，拓寬服務領域，切實提高服務效率和水平。這里，一是要開展支付結算管理的審計評價。主要檢查是否能夠充分運用中央銀行集中核算系統(tǒng)，建設資金匯劃“綠色通道”，確保資金清算匯劃高效安全，是否開展結算紀律檢查、協(xié)調解決結算糾紛、查處違規(guī)行為，是否存在影響支付渠道暢通，造成支付清算秩序混亂的情況。二是要對國庫資金管理開展審計評價。主要檢查是否嚴格執(zhí)行國庫各項規(guī)章制度，準確及時地辦理財政預算收入的收納、劃分、報解以及財政預算資金的支撥和退庫，有效防范國庫資金風險，保證國庫資金在區(qū)域經濟發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。三是要開展外匯管理的審計。是否能夠堅持監(jiān)管與服務并重，盡可能的降低經營成本，為企業(yè)經營提供優(yōu)質服務等。四是要開展貨幣發(fā)行管理的審計評價。檢查是否能夠根據(jù)市場需求，做好發(fā)行基金調撥；查看該轄區(qū)金融詐騙、洗錢等犯罪是否頻發(fā)；通過實地調查的方法了解流通中人民幣的整潔度以及有損人民幣信譽和公眾切身利益的事件發(fā)生情況。
3.維護金融穩(wěn)定方面的效益審計。人民銀行與監(jiān)管職能的分離，基層人民銀行承擔著轄區(qū)金融市場協(xié)調發(fā)展的重要職責，務必保持地方金融秩序的穩(wěn)定。這里可突出以下三個方面的檢查內容：一是對金融穩(wěn)定協(xié)調機制進行審計評價，不同監(jiān)管機構之間、人民銀行和監(jiān)管機構之間、人民銀行和地方政府之間是否存在未建立協(xié)調機制，以致監(jiān)管信息資源難以共享，存在容易引發(fā)系統(tǒng)性金融風險的情況；二是對風險監(jiān)測和預警系統(tǒng)進行審計評價，查看監(jiān)測手段是否僅局限于非現(xiàn)場監(jiān)管和金融調查統(tǒng)計方面，系統(tǒng)監(jiān)測指標體系是否科學，是否監(jiān)測和預警到可能發(fā)生的風險等；三是對風險處置進行審計和評價，主要查看能否查清待處置金融機構的資產，并予以保全，是否存在國有資產流失現(xiàn)象，對不易保全的資產是否能夠及時處置，是否存在侵害人債權、機構債權人利益的情況，是否存在引發(fā)區(qū)域社會風險的事件。
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[1]、施青軍·效益審計的一種可行框架：成本——效益分析·《審計研究》·2005（2）·p48-52
[2]、孫黎，邢傳飛·議經濟效益審計的領域與方法·《審計文匯》·2006·p8-9
[3]、于靜華，龐彥明，林春燕·提升基層人民銀行金融服務水平要切實做好“五個”結合·《吉林金融研究》·2006（6）·p53-54
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