淺談我國村民自治制度的完善
摘要：村民自治是我國農(nóng)村民眾實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的重要途徑，是我國憲法賦予村民的一項(xiàng)權(quán)利。但由于受各種不利因素的影響，有些地方的村民自治實(shí)施的并不成功，廣大村民沒有真正享有和行使自己的權(quán)利。因此，完善有關(guān)村民自治的各種制度和法律以及解決實(shí)踐中存在的問題就顯得十分必要。
關(guān)鍵詞：村民自治 憲法 土地制度
村民自治不但是人民當(dāng)家作主的具體體現(xiàn)。而且對(duì)提高村民的民主法治意識(shí)、為廣大農(nóng)村提供一個(gè)良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和社會(huì)治安環(huán)境以及提高村民的參政和監(jiān)督的積極性等方面都具有積極的作用。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，由于村民自治將對(duì)中國農(nóng)村社會(huì)的各方面產(chǎn)生重要影響，因此，搞好村民自治對(duì)中國農(nóng)村乃至整個(gè)國家的發(fā)展都具有重要意義。
一、村民自治的界定
村民自治，就是農(nóng)村村民以村為自治單位，對(duì)自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行自我管理、自主決策，依法辦理自己的事情，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人不得干涉。村民自治制度主要指以《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》(下稱《村委會(huì)組織法》)為代表的一系列有關(guān)村民自治的法律規(guī)范和制度的總稱。
村民自治是一種直接民主形式。體現(xiàn)了我國基層民主發(fā)展的方向，具有鮮明的時(shí)代性，它是農(nóng)民直接參與的基層群眾自治活動(dòng)．同時(shí)村民自治既是國家把基層組織的事務(wù)劃歸當(dāng)?shù)卮迕窆芾怼⒁彩菄野炎灾巫鳛檗r(nóng)民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)形式。村民自治主要由村民通過行使村民自治權(quán)來行使。
村民自治權(quán)主要包括村民選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。在這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)過程中．村委會(huì)扮演了十分重要的角色，許多權(quán)利直接通過村委會(huì)來行使。因此，了解村委會(huì)的性質(zhì)和特征以及法律的規(guī)定，對(duì)搞好村民自治具有重要意義。
我國憲法第111條規(guī)定：城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織．居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。同時(shí)，《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第2條規(guī)定：村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督。至于村民委員會(huì)在民法上的性質(zhì)．目前在民法理論界還沒有定位。由于村委會(huì)既不是基層政權(quán)，也不是事業(yè)單位，更不是企業(yè)，也不符合普通社會(huì)團(tuán)體的特征，基于村委會(huì)這種獨(dú)特性，筆者贊同村委會(huì)不是法人的這種觀點(diǎn)。
一般意義上的社會(huì)團(tuán)體僅是自治性組織，而村委會(huì)除了其自治性外，還很大程度上承擔(dān)了推行國家政策的職能闈拼。村委會(huì)與其他自治性組織的最根本區(qū)別是：村民委員會(huì)以集體名義擁有土地所有權(quán)。即農(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)民土地往往由村委會(huì)代表集體分配，而城市土地屬國家所有，城市居民委員會(huì)不能代表國家行使所有權(quán)。這是村民委員會(huì)與居民委員會(huì)的不同之處，也是村民委員會(huì)與其他自治性組織的區(qū)別。村委會(huì)的這一特點(diǎn)。使得村委會(huì)與其成員的關(guān)系和其他自治性組織與其成員的關(guān)系也不一樣．村委會(huì)的力量更強(qiáng)大，因?yàn)樗鼘?shí)際上掌握了土地的所有權(quán)(以集體的名義)，各成員在經(jīng)濟(jì)上依附于村委會(huì)，其成員的獨(dú)立性大大降低。
二、我國村民自治制度在實(shí)踐中的困境
村民自治對(duì)擁有幾千年封建專制傳統(tǒng)的中國無疑是新事物，雖然取得了一定的成績(jī)，但也存在不少問題，我們還必須清醒的看到，村民自治從法律制度到社會(huì)實(shí)踐都還有很多不足之處需要我們?nèi)ジ倪M(jìn)，具體主要有：
(一)有關(guān)村民自治的立法不夠科學(xué)，實(shí)施起來困難
首先，有關(guān)村民自治的法律不夠健全，除了《村委會(huì)組織法》外，一系列與之相關(guān)的選舉、監(jiān)督等方面的法律并未全面建立起來，使得村民自治的權(quán)利難以真正實(shí)現(xiàn)。其次，已有的村民自治法律缺乏可操作性。如《村委會(huì)組織法》，其程序性規(guī)定非常少，有些條文非�；\統(tǒng)，不夠細(xì)化。如第13條規(guī)定：村委會(huì)選舉，由村民選舉委員會(huì)主持。村民選舉委員會(huì)成員由村民會(huì)議或者各村民小組推選產(chǎn)生。但是，如何推選，推選多少人，有什么程序等都沒有詳細(xì)的規(guī)定，這樣，雖然相關(guān)法律有很多關(guān)于村民權(quán)利的規(guī)定，但是因其缺乏可操作性而使一些村民權(quán)利得不到行使。同時(shí)，關(guān)于法律責(zé)任主體以及違法后果的規(guī)定不明確。如《村委會(huì)組織法》第15條規(guī)定：以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段妨害……．選舉的……．有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理，以威脅、賄賂選票等不正當(dāng)手段當(dāng)選的，其當(dāng)選無效。對(duì)上述不法行為，其規(guī)定由有關(guān)機(jī)關(guān)依法處理，但是依據(jù)什么法、如何處理、承擔(dān)什么責(zé)任等都沒有明確規(guī)定，只規(guī)定采用這種方法當(dāng)選的無效。而根據(jù)我國刑法的有關(guān)規(guī)定，破壞村民委員會(huì)選舉的也不構(gòu)成破壞選舉罪。這樣，在處罰不明確的同時(shí)，連最后刑法上的一點(diǎn)威懾力也消失殆盡了。
(二)村民的自治意識(shí)淡薄，參加村民自治的動(dòng)力不足
幾千年封建專制思想對(duì)中國鄉(xiāng)村的影響是巨大的。就連最基層的“官”——村官。廣大群眾也不太相信自己能夠選出并監(jiān)督他。另一最根本的原因在于農(nóng)村土地的集體所有制。造成農(nóng)民缺乏對(duì)最影響自己生活的——土地的關(guān)切，其結(jié)果便是使農(nóng)民淡于關(guān)注以集體名義擁有土地的組織——村委會(huì)，從而對(duì)村民自治漠不關(guān)心。農(nóng)村土地的集體所有制以及承包責(zé)任制分別解決了解放前廣大農(nóng)民無地可種和改革開放前沒有生產(chǎn)積極性的問題。但是仍沒有解決最根本的問題——產(chǎn)權(quán)問題。現(xiàn)代漢語詞典對(duì)集體的解釋是：許多人合起來的有組織的整體(跟個(gè)人相對(duì))。而我國農(nóng)村土地集體所有制中的集體是個(gè)很模糊的概念，我國《土地管理法》中集體被界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村小組，但土地到底歸哪一主體所有，法律并沒有明確規(guī)定。在我國，承擔(dān)民事權(quán)利的最終主體有兩種：法人和自然人，國家在特殊情況也可以是。但無論鄉(xiāng)(鎮(zhèn))還是村或村小組，它們都既不是法人也不是自然人，不能作為最終的權(quán)利主體，這樣土地的產(chǎn)權(quán)主體實(shí)際上被虛置。實(shí)際上，“集體”、“集體所有”、“集體所有制”都是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)上的概念嘲，在法律文本中直接使用，會(huì)出現(xiàn)主體、內(nèi)容等一些問題的不確定。現(xiàn)實(shí)生活中，土地集體所有制的這種缺陷使農(nóng)民利益受到侵犯等各種問題的出現(xiàn)。同時(shí)由于土地產(chǎn)權(quán)不明晰，造成集體成員責(zé)任心不強(qiáng)(表現(xiàn)為村委會(huì)疏于對(duì)土地的管理、普通群眾缺乏對(duì)土地的關(guān)切等)。村民參與自治的熱情不高，最終使村民自治制度不能得到很好的實(shí)施。
(三)村民自治的過程缺乏監(jiān)督
村民自治的過程的監(jiān)督主要有兩方面：對(duì)村委會(huì)選舉過程的監(jiān)督和對(duì)村委會(huì)日常工作的監(jiān)督。村委會(huì)作為群眾性自治組織，它的權(quán)力來自于廣大村民的授予．對(duì)其的監(jiān)督應(yīng)該主要來自于廣大村民。這種監(jiān)督方式是自下而上、由內(nèi)而外的，但是由于大部分村民缺乏參與村民自治的熱情，致使這種內(nèi)部監(jiān)督很不到位；另一方面，由于法律對(duì)村委會(huì)的定位是基層群眾性自治組織，不是基層政權(quán)。因而也淡出了政府系統(tǒng)內(nèi)專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的視線，使這些機(jī)關(guān)對(duì)村民自治的外部監(jiān)督也隨之弱化。這樣，在內(nèi)外監(jiān)督都非常不力的情況下，許多地方的村民自治十分混亂，干群關(guān)系緊張。
(四)其他非正常因素對(duì)村民自治的影響。
一些地方的村民自治，如村委會(huì)選舉，當(dāng)選的人靠的并不是自己能力、聲望等，而是一些非正常因素，如金錢、勢(shì)力(在村中非常強(qiáng)勢(shì)的人)、宗
