我國城市規(guī)劃管理理論分析
摘要：城市建設(shè)是城市規(guī)劃實(shí)施的承擔(dān)者,從這個意義上講,也是城市規(guī)劃整個過程中的一部分。城市建設(shè)規(guī)劃管理就是連接規(guī)劃制定和規(guī)劃實(shí)施的中間階段,即通過規(guī)劃管理將城市建設(shè)行為控制在規(guī)劃所允許的范圍內(nèi),并將實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃目標(biāo)作為己任。城市建設(shè)規(guī)劃管理的目的是使城市規(guī)劃的遠(yuǎn)期目標(biāo)與近期建設(shè)統(tǒng)一起來,并最大限度地提高城市建設(shè)的社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的綜合效益,使城市能在良性循環(huán)的基礎(chǔ)上有序發(fā)展。本文對城市建設(shè)規(guī)劃管理的一些基本內(nèi)容和息想進(jìn)行了初步探討。
關(guān)鍵詞：城市建設(shè);規(guī)劃管理;規(guī)劃控制
城市建設(shè)規(guī)劃管理既是城市規(guī)劃系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng),同時也是城市管理系統(tǒng)的一個分系統(tǒng)。因此,它應(yīng)當(dāng)是“在城市規(guī)劃指導(dǎo)下,為城市建設(shè)發(fā)展統(tǒng)籌安排城市各方面的要素,平衡城市具備的人、財、物等在時間、空間上的分布,而這一切的行為又必須是符合城市管理的目的、程序和決策的”。因此,城市建設(shè)規(guī)劃管理的主要依據(jù)應(yīng)當(dāng)是城市規(guī)劃文本系統(tǒng)、國家和城市的法律法規(guī)文件和行政條例。
一、城市建設(shè)規(guī)劃管理
城市建設(shè)規(guī)劃管理是對城市建設(shè)活動施加的一個控制過程,以使城市建設(shè)與城市規(guī)劃的總體目標(biāo)相協(xié)調(diào)一致。從控制的主客體關(guān)系看,規(guī)劃管理可以分為兩種,一種是積極的規(guī)劃控制,另一種是消極的規(guī)劃控制。積極的規(guī)劃控制是指采用引導(dǎo)式的方法,對城市建設(shè)施加主動的控制,使城市建設(shè)自覺地在規(guī)劃目標(biāo)的方向上進(jìn)行和發(fā)展。而消極的規(guī)劃控制則是在城市建設(shè)即將進(jìn)行時,采用同意或不同意的方式,被動地將城市建設(shè)限定在規(guī)劃和規(guī)劃目標(biāo)的方向上。這兩種規(guī)劃控制的思想和方式,在規(guī)劃實(shí)施過程中都得到運(yùn)用。
在我國,無論過去和現(xiàn)在,消極的規(guī)劃控制仍是主要的規(guī)劃管理方法,以致使規(guī)劃思想和意圖無法貫徹在城市建設(shè)的決策中,規(guī)劃控制的過程滯后于建設(shè)決策,城市規(guī)劃起不到指導(dǎo)城市建設(shè)和發(fā)展的作用。我們以為,在城市建設(shè)規(guī)劃管理中,應(yīng)以積極的規(guī)劃控制為主。一方面,城市規(guī)劃應(yīng)更具可實(shí)施性和可操作性,符合城市發(fā)展的要求,符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,能預(yù)先確定不同的建設(shè)內(nèi)容,推薦具體的土地使用方式;另一方面,應(yīng)積極宣傳規(guī)劃的思想意圖,使城市建設(shè)的決策者對規(guī)劃的內(nèi)容有充分的認(rèn)識,在城市建設(shè)項目的構(gòu)想階段就形成規(guī)劃與計劃并重的思想,把建設(shè)項目的決策納入城市規(guī)劃的框架之中。并且,由于城市建設(shè)項目映的確定都有一定的時間周期,規(guī)劃部門應(yīng)全面掌握、利用該類信息,運(yùn)用滾動規(guī)劃的方式,在規(guī)劃上首先予以確認(rèn),將這些建設(shè)項目全部納入規(guī)劃之中,以規(guī)劃來促進(jìn)城市建設(shè)的展開。
二、在城市建設(shè)規(guī)劃管理過程中涉及的規(guī)劃控制方法主要有三種:
1、開環(huán)控制:開環(huán)控制就是通過控制初始條件,使事物向要求的狀態(tài)轉(zhuǎn)移,并設(shè)法排除干擾,使系統(tǒng)不受干擾的影響,能準(zhǔn)確無誤地達(dá)到目標(biāo)狀態(tài)。在城市建設(shè)規(guī)劃管理中,現(xiàn)階段的工作方法主要就是這種方法。城市建設(shè)規(guī)劃管理者對建設(shè)申請以同意或不同意作出回答,而對同意或不同意的目標(biāo)依據(jù)含混不清,對其后果不予考慮,而且其決定對后續(xù)的管理決策不產(chǎn)生影響。這樣,便只能依賴于目前并不充分具有可實(shí)施性和可操作性的規(guī)劃文本,自滿自足于已有的規(guī)劃預(yù)期,采用對號入座的方式,進(jìn)行“管、卡、壓”式的管理。另一個重要問題是開環(huán)控制必須盡力排除干擾,只有這樣才能發(fā)揮效用。而在規(guī)劃控制中,城市規(guī)劃系統(tǒng)無力去排除產(chǎn)生于城市中的社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境各方面所形成的干擾因素,也難以對其形成抑制作用,因此,其結(jié)果便可能是放任自流,失去了規(guī)劃的控制作用。
2、前饋控制:前饋控制在本質(zhì)上還是一種開環(huán)控制,不過它不是消極地排除干擾的影響,而是不斷地直接接受干擾信息,根據(jù)干擾對城市建設(shè)可能的影響, 作出新的決策,用以抵銷干擾作用,使系統(tǒng)的輸出能夠繼續(xù)符合實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的要求。從該方法的內(nèi)容上,我們可以清楚地看出,這種方法其實(shí)是一種規(guī)劃的方法論思想。城市規(guī)劃通過對未來的預(yù)測,希望能夠按照城市發(fā)展的趨勢,接受、改造或順應(yīng)各類因素所可能產(chǎn)生的干擾,使城市在良性循環(huán)基礎(chǔ)上的發(fā)展更符合城市發(fā)展的規(guī)律。我們認(rèn)為,該方法在系統(tǒng)層次的控制上不失為一項很有用的方法論思想,作為對行動層次的控制,則由于缺少對既往決策、活動的反饋,既無以修正規(guī)劃預(yù)測與現(xiàn)實(shí)發(fā)展的差距,也無法彌補(bǔ)城市發(fā)展過程中隨機(jī)因素的作用和影響,因此,它并不適于城市建設(shè)規(guī)劃管理。
3、閉環(huán)控制:閉環(huán)控制是系統(tǒng)的輸出量對系統(tǒng)的控制能產(chǎn)生直接影響的一種控制方法。由于干擾的影響,系統(tǒng)的輸出相對于原、有的規(guī)劃產(chǎn)生了偏差。根據(jù)這一偏差,規(guī)劃管理就產(chǎn)生一個控制決策,調(diào)整周圍地區(qū)土地使用的性質(zhì)和強(qiáng)度,使其繼續(xù)保持在規(guī)劃目標(biāo)的方向上。通過分析,我們認(rèn)為這是城市規(guī)劃實(shí)施過程中,城市建設(shè)規(guī)劃管理可運(yùn)用的主要方法論思想。我們前面已經(jīng)論述,反饋是城市建設(shè)規(guī)劃管理的一個重要組成內(nèi)容,在閉環(huán)控制方法中,反饋也是尤其需要強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容,這是該方法區(qū)別于其它控制方法的關(guān)鍵,而且也是規(guī)劃控制的基礎(chǔ),同時是我們現(xiàn)時規(guī)劃實(shí)施過程中較為薄弱的內(nèi)容。如要構(gòu)成反饋,便要具備三個條件:一是從規(guī)劃系統(tǒng)的輸出中有信息能直接而迅速進(jìn)入測量元件;二是測量元件要能正常發(fā)揮作用;三是測量元件的輸出要作為城市建設(shè)規(guī)劃管理的輸入而對規(guī)劃實(shí)施起作用。下面,我們對這三個條件作一些初步的分析。
條件一:規(guī)劃系統(tǒng)的輸出包含有多種內(nèi)和信息,這些內(nèi)容和信息既有對城市規(guī)劃本的強(qiáng)化和深入,也有在一定的社會經(jīng)濟(jì)件下對規(guī)劃文本的修正。在規(guī)劃實(shí)施過程中,規(guī)劃部門對城市建設(shè)項目有同意與不同,無論同意與否,都必須進(jìn)行后果研究,并研究結(jié)果歸入規(guī)劃文本系統(tǒng)。這是規(guī)劃實(shí)過程中最重要和最值得進(jìn)行的研究,其意不僅僅在于規(guī)劃控制,也在于規(guī)劃編制、規(guī)實(shí)施和規(guī)劃目標(biāo)的制定及修改。另一信息源是對城市系統(tǒng)和城市建設(shè)的監(jiān)測,這種測是不間斷的,并應(yīng)做到能以較短的時間行基礎(chǔ)資料的更新。這些基礎(chǔ)資料的內(nèi)容形式都必須與規(guī)劃文本所采用的資料保持致。
條件二:測量元件是反饋過程中的一個重要操作機(jī)構(gòu),在現(xiàn)時規(guī)劃實(shí)施管理部門中未有此類機(jī)構(gòu)。我們認(rèn)為,該機(jī)構(gòu)不僅要定期對城市狀況的基礎(chǔ)資料調(diào)查和整,而且要將這些資料與規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行比較究,分析它們的因果,對以后的規(guī)劃實(shí)施出建議。因此,就城市規(guī)劃實(shí)施和城市建規(guī)劃管理而言,建立這樣一個常設(shè)機(jī)構(gòu)并備必要的高層次人才實(shí)為必需。
條件三:對于由測量元件提供的反饋信,控制器不僅應(yīng)作為輸入而予以接受,并應(yīng)當(dāng)迅速貫徹在后續(xù)的決策之中。在社會制系統(tǒng)中,我們通常可以看到有兩種不利況的出現(xiàn):一是反饋信息未能作為輸入而影響新的決策;另一是反饋信息往往集聚在領(lǐng)導(dǎo)層中而未傳遞至操作層中,結(jié)果,在作后續(xù)決策時,操作者并不能掌握反饋信息。這兩種狀況同樣出現(xiàn)在并且不利于規(guī)劃控制的過程。同時,在整個反饋過程中,規(guī)劃管理者必須考慮到信息反饋的時滯的消極影響,并要求整個系統(tǒng)加快信息處理和傳遞的過程。
僅僅將城市建設(shè)規(guī)劃管理視為一項實(shí)踐活動,而不進(jìn)行深入、系統(tǒng)的理論探討,是我國城市建設(shè)規(guī)劃管理得不到應(yīng)有的重視,工作開展步履維艱,城市建設(shè)處于無序狀態(tài)的重要原因之一。
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