談新公共管理主義視野下高等教育改革的方向與挑戰
摘 要: 新公共管理主義思潮對高等教育的轉型有著多種啟示價值,并引發了高等教育的新轉向。新公共管理主義理論下的高等教育改革有三個重要的特點,一是關注市場,追求效率,認為高等教育不僅要擴大規模、更要注重質量管理;二是通過體制重組,重新設計組織結構與運行機制,強調充分的賦權,以發揮最大的潛能,從而達到最佳的績效;三是通過績效對高等教育機構施加影響,以改善高校的辦學質量。雖然新公共管理主義理論對高等教育的改革與發展有著重要的積極影響,但與此同時,我們也要看到它帶來的問題與挑戰。
關鍵詞:新公共管理主義;高等教育;質量管理
20世紀90年代以后,學者們普遍認為,高等教育中的新管理主義浪潮的流行趨勢不可逆轉。近年很多國家在高等教育改革中,往往將私營機構的管理方式和背后的理論引入到高等教育管理中,使得高等教育機構的運作發生重要變化。這種現象被冠以新管理主義或新公共管理(NPM,New Public Management)。
在新管理主義發展的初期階段,著重于經濟和效率、成本抑制和分散化管理。后期則引入市場概念,著重于質量的持續改善,以及注意到使用者的期望,這就是現稱的“新公共管理主義”。之所以引發新管理主義的變革,主要是原有的公共部門的規模與能力受到質疑。有學者指出,大而無當的公共部門消耗了原已稀少的資源。因此,新公共管理主義學者們提出,應該引進企業的管理方法與市場的競爭機制,例如由中立機構來提供各種服務與勞務,代理公共部門的部分功能,改善原有的公共管理部門的缺乏效率、浪費資源的情況。新公共管理主義理論具有兩個基本特征:一是效法私立機構,特別是企業的管理方式;二是運用一些手段,將官僚、權威式的作風轉化為有效率的、顧客導向的新管理典范。新公共管理主義思潮對高等教育的轉型有著多種啟示價值,并引發了高等教育的新轉向。
一、關注市場,追求效率的高等教育改革
進入21世紀,全球市場已然不是傳統大工業生產時期的市場概念,它更強調的是高科技、信息技術、產業創新,因此它更關注高校能否培養創新性人才。“通過教育投資,可以造就人才,而人才質量是推動科技發展的重要保障。”不僅發達國家,而且發展中國家為了要應對市場化的浪潮,提高科技發展的水平,都在不斷改革高等教育。
在關注市場需求的同時,新管理主義者發現,20世紀60至90年代時期的高校擴張帶來了問題。20世紀60年代,一些歐美國家受到福利國家政策和民主思潮的影響,為滿足教育機會均等的社會需求,紛紛擴大高等教育的規模,很多非大學部門(如美國的社區學院、法國的技術學院)紛紛涌現,以吸納迅速增長的本科生數量。如1980年,韓國、新加坡、泰國、瑞典、美國等的高等教育在學率分別為15%、8%、15%、31%、56%,到了1997年,則各飛速提升為 68%、43%、22%、55%、81%。 我們再以OECD國家的入學指數為例,2007年的統計數據表明,絕大多數的OECD國家其高等教育入學指數都在65%以上。
雖然高等教育規模擴張有其必然性與重要意義,但近年來,出于對效率和效能的關注,以及對全面、復合型人才的重視,新公共管理主義者們紛紛對高等教育機構之課程狹窄的問題提出了批評。學者們認為,為提升高等教育機構的辦學質量,改善高等教育的品質,強化資源的有效運用,引入中立的私營機構,以追求效率的管理方式理應成為各國高等教育改革的重要舉措。特別是一味追求規模的擴大效應并未帶來高等教育質量效益的提升,相反,學術競爭力、師資質量反而有所下降。為了改變這一局面,新公共管理主義學者們就提出了不僅要擴大規模、更要注重質量的管理思路。例如,2000年后,中國香港在市場化的影響下,開始思考如何培養 “具備創新思維、靈活應變、善于溝通和精于分析判斷的通才,以及各方面的專才,在競爭激烈的經濟環境下,維持國際金融、經濟和貿易中心的地位,并進一步發展成為世界級的大都會”[6]。
同時,新公共管理主義學者對市場化也作了重新的解讀與思考。他們主張高等教育的市場化包括兩個層面:一是教育機構嘗試將其學術產品,推廣至企業與商業領域。這被稱為“由內而外的市場化”過程(marketisation inside-out)。二是按照企業管理的原則與方法對教育機構進行重組,此被視為“由外而內的市場化”過程(marketisation outside-in)。[7] 新公共管理主義學者認為新的市場化會給高等教育帶來諸多優勢(如表2所示)。
目前高等教育市場化所強調的是,高等教育主要應由市場來調控,開放市場與自由競爭。“市場化”的高等教育改革,所強調的重點是教育權威下放,教育系統向下授權,加強機構自主和學校本位的行政和管理,加強家長的選擇和社會的參與。
二、充分賦權,追求自主的高等教育改革
新公共管理主義者主張通過體制重組,重新設計組織結構與運行機制,使科層體制的組織更為扁平化,并且強調充分的賦權,以發揮個體的最大潛能,從而達到最佳的績效。新公共管理主義者特別重視大學的自主性,認為大學的思想應該是活的思想,創生的思想,開放的思想。“大學不能遺世獨立,但卻應該有它的獨立性與自主;大學不能外在于人群,但卻不能隨外界風向或社會風尚而盲轉、亂轉。大學應該是風向的定針,有所守,有所執著,以燭照社會之方向。”[9]我們同樣也可以從傳統管理主義與新公共管理主義的比較中發現后者對自主的追求。
事實上,早在公元前4世紀時,古希臘就已開始宣揚教育的自由精神。它強調,“不為其他目的,只為知識本身的知識”,認為這是最高貴的知識。高等教育的建立,其重要目的之一就是探索這種“純理論”的知識,在追尋真理的過程中,使人成為自由人。從大學的校訓中,我們可以看出賦權與自主是很多高校追求的目標。例如,哈佛大學的校訓:“吾愛柏拉圖,吾愛亞里士多德,吾更愛真理。”
新公共管理主義者認為,高等教育不僅要傳遞特定的知識內容,更要發展學生運思的品質:篩選和提取有用的信息;超越偏見與迷信;批判和獨立的思考。這就需要充分的賦權,從而激發學生的自主自由精神。“自由教育的精髓在于使學生具有正確的態度,熟知思考的方法,具有應用信息的能力,而不是記住一些事實,不管這些事實多么有價值。”[12]缺乏自主與賦權精神的大學,其學生往往也少有獨立的思考意識,少有自我明辨的勇氣與意志力,往往聽從于外在的約束與擺布。例如,2006年,一項對葡萄牙高校教師的調研發現,大部分教師認為所在大學的自主權很缺乏、管理中人力資源的缺乏、官僚作風等是造成高校決策過程無效的主要障礙。
三、講求績效、追求卓越的高等教育改革
講求績效是新公共管理主義者非常重視的又一項重要內容。早在1997年,OECD就出版了《追求成果績效管理之作法》(In search of results:Performance and management practice)報告,探討各國推動績效管理之經驗。可見,無論是行政機構還是私人企業,均將提升行政效率,做好績效管理,列為首要改革目標。作為教育機構的大學,為了實現教育目標,提升效能,落實績效責任也成為各國教育改革的重要課題。“追求卓越、提高績效也成為當代教育思潮之焦點。”[13]
近來,在歐美各國,已將績效管理列為教育改革的方向。例如,美國在《教育責任績效法》(Education Accountability Act)中明確規定,通過實施績效責任,要求高校堅守高的學業標準,確保本科生獲得高質量的教育。[14]2006年,美國教育部進一步公布了“2007 年績效計劃”(2007 Program Performance Plan),主張以改善高校學生的成就為目標。以弗吉尼亞州為例,研究發現,某些兩年制學院的績效甚至高于學術型的大學。
與美國相似,很多歐洲國家,如法國、英國、荷蘭、德國、斯堪的納維亞半島等都采取了績效責任模式。例如,英國1997年公布教育白皮書《卓越學校》 (Excellence in Schools),強調教育成就對國家經濟發展之重要。[16] 很多國家通過績效對高等教育機構施加影響,以改善高校的辦學質量。績效責任要求通過建構一系列科學、客觀、公正的評價指標,對高等學校進行評估,根據高校不同表現予以撥款和獎勵,目的在于提高高等教育的效能。績效機制在一定程度上能夠提高教學的效能和學習的效果。當績效機制合理化時,能夠對教職工和院系層級形成全面影響。
四、新公共管理主義理論視野下高等教育改革的問題與挑戰
新公共管理主義的理論與思潮影響著高等教育改革的方向與進程,特別是增強了高校的績效,賦權增能,從而提升了競爭力與辦學質量。但同時,我們也要看到新公共管理主義在改革高校的實踐中存在的突出問題與挑戰。
一方面,過度追求市場化,以用人單位的需求作為高校專業設置、課程設置、教學改革的重要目標,這雖然增強了高校的靈活性與適應性,但也在一定程度上削弱了大學本應具有的傳承性與經典性。“當大學的‘客戶’要求高校必須讓他們更受就業市場的歡迎時,或要求大學的課程更為實踐取向時,滿足學生的需要可能就是件壞事。”[17]市場經濟的呼聲不斷挑戰大學的“圍墻”,將大學變成職業養成所,而非“研究高深學問之所”。布魯貝克曾提出“大學是否應落后于社會”這一命題,認為大學應當審慎地面對社會的變革,而不應隨波逐流。 耶魯大學就是一所堅守“保守”品性的大學。每當耶魯出現改革激流時,都會出現保守的呼聲。耶魯的校長們通常都會呼吁學校要放緩腳步,消化和思考已有的變化,以其保守的品性營造出獨具特色的大學。相比之下,我們國內有少數的大學和學院熱衷于所謂的改革,社會要什么,大學就給什么;市場要什么,大學就提供什么,從而將大學變成各類“職業養成所”,大學不知不覺地被社會化、市場化了。
另一方面,追求績效雖能提升高校的辦學質量與效益,改變高校行政手續繁雜、辦事效率不高的現象,但也有一定的負面影響,特別是績效評估的指標往往依賴于外部標準,從而與高校的“獨立之精神,自由之思想”有所相違。近年,在知識經濟、市場化的浪潮下,大學獲得了空前的重視與發展,很多重點院校都在構想世界一流大學的藍圖。在大學繁榮的背后,我們也發現了一些問題,特別是在追求創新的過程中,人們對大學應有的“保守”品性與精神世界有所淡忘。當高校只醉心于成為科學技術應用的孵化器時;當高校只追求成為專利技術的設計坊時;當高校只迷戀于擴張、做“大”做“強”,加速規模化效益時;當高校只看重知識的傳授、技能的教學,以將學生更好地“推銷”到就業市場時,大學已然離它真正的精神世界越來越遠。“商業化動作方式最大的影響或許是其對大學內部變革的影響,某些學科領域備受重視,而矮化其他學科領域。此種情形是如此地嚴重,甚至形成了學院資本主義(academic capitalism)。”[18] 這些問題需要我們認真思考與回應。
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