分析工商管理行政指導效果
在傳統(tǒng)的行政管理模式中,工商行政機關(guān)一般采取行政檢查、行政許可、行政處罰等強制性手段來實現(xiàn)職能到位,因為此類剛性監(jiān)管方式好似重拳出擊,立馬見效, 立顯權(quán)威。但實踐中也易于出現(xiàn)摩擦,激化矛盾,引發(fā)行政管理機關(guān)與相對人之間的對立和沖突。而與剛性監(jiān)管方式相對應的是,近年來行政指導、行政合同、行政獎勵、行政資助等柔性監(jiān)管方式在工商行政管理實務中運用得越來越多,越來越廣,并發(fā)揮出特殊的管理功能。
所謂行政指導,就是行政機關(guān)在其職責范圍內(nèi)為實現(xiàn)一定的行政目的而采取的符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導、勸告、建議等不具有國家強制力的行為。其行為依據(jù)是多元的(如軟法),行政指導這一行為方式、管理機制乃至行政職能的出現(xiàn)和廣泛運用具有特殊的社會背景。這是因為,處于社會轉(zhuǎn)型期的我國行政執(zhí)法機關(guān)普遍面臨著體制不暢、環(huán)境復雜、職能交叉、手段不足等問題,有必要通過機制創(chuàng)新和方法創(chuàng)新來提高執(zhí)法水平和服務實效,而行政指導則是一個重要的選項。行政指導作為一種不具有國家強制力的柔性監(jiān)管方式,注重與行政相對人之間的溝通與協(xié)調(diào),方式靈活多樣,能有效彌補立法缺失,降低執(zhí)法成本,化解社會矛盾, 實現(xiàn)利益均衡,有利于形成行政執(zhí)法機關(guān)與相對人之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。
具體說,行政指導有著補充和替代、輔導和促進、協(xié)調(diào)和疏通、預防和抑制等特殊作用。推行行政指導不僅是行政管理改革的趨勢,也是工商行政管理工作發(fā)展到一定階段的必然要求。實踐證明,一些基層工商部門確立新型服務理念,推行行政指導,采用指導、勸告、建議、提醒、說服、疏通等非強制性手段來彌補單一強制手段的不足,這方面的探索和實踐已經(jīng)取得了積極的效果。但是,任何事物的出現(xiàn)或某種行為方式的改變都具有一定的兩面性,只重視其積極的一面而忽視其可能帶來的消極一面,容易顧此失彼,反之,過分放大負面效應,又可能出現(xiàn)因噎廢食的現(xiàn)象。因此,有必要認真研究工商行政管理部門的職能特點,在實施行政指導的具體實踐中注重弘揚積極面,抑制消極面,切實發(fā)揮行政指導的應有功能和實際成效。弘揚行政指導的正面效應,首先要把以人為本作為工商部門行政指導的價值追求。以人為本突出了人的核心價值,彰顯人是最根本的,也是最重要的。
工商行政管理機關(guān)開展行政指導應當把人作為工作的出發(fā)點和落腳點,進而言之,就是工作行為和工作目標要體現(xiàn)企業(yè)和群眾的要求,符合企業(yè)和群眾的愿望,保障企業(yè)和群眾的合法權(quán)益。通過行政指導所推崇的柔性管理方式,著實改變行政管理者與相對人之間的不對等地位,讓被管理者與管理者“平起平坐”,有效架起溝通協(xié)商的橋梁,營造政企平等、政民互動的友好環(huán)境,讓企業(yè)群眾享有更多的話語權(quán)、選擇權(quán)和決定權(quán)。比如,無錫工商系統(tǒng)率先推行的行政處罰說理式文書, 就較好地改變了過去的“判決”式語調(diào),把法、理、情融入其中,使行政處罰的標準從“合法”的基本要求上升到“合法、合情、合理”兼而有之的新高度,這種創(chuàng)新,不但沒有削弱行政管理機關(guān)的“權(quán)威”,而且使行政處罰相對人感受到了人本尊嚴,也使過去一些被處罰對象從“口服心不服”逐步變?yōu)楝F(xiàn)在的“口服心亦服”。其次,要把和諧穩(wěn)定作為工商部門行政指導的工作主線。
和諧穩(wěn)定是地方經(jīng)濟發(fā)展的重要前提,沒有和諧穩(wěn)定的環(huán)境,經(jīng)濟社會的發(fā)展就失去了保障。工商行政管理機關(guān)負有市場監(jiān)管的重要職責,構(gòu)建并維護和諧穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境是義不容辭的責任。相對于剛性監(jiān)管方式而言,行政指導這一柔性監(jiān)管形式為工商部門維護和諧穩(wěn)定大局找到了切入點。因此,工商部門在開展行政指導時, 要堅持把維護和諧穩(wěn)定納入題中,做好做足“柔”字文章。比如,當前各級工商部門都對流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管“提心吊膽”,責任重、壓力大已經(jīng)成為不爭的事實。從當前實踐來看,流通領(lǐng)域食品安全問題的確十分復雜,僅靠“嚴管狠打”是遠遠不夠的,必須對流通領(lǐng)域食品經(jīng)營者輔之以強有力的行政指導,通過前期行政教育、行政告誡、行政勸導、行政獎勵等柔性管理措施,促使食品經(jīng)營者逐漸養(yǎng)成誠信經(jīng)營、守法經(jīng)營的良好職業(yè)道德習慣,從源頭上著力營造放心安全、和諧穩(wěn)定的消費環(huán)境。第三要把民主行政作為工商部門行政指導的基本理念。柔性管理與剛性管理的結(jié)合,能夠充分表達、實現(xiàn)和維護相對人的愿望和權(quán)益,這其中柔性管理應當體現(xiàn)更多的民主特征。
行政民主化的優(yōu)點在于,一是具有廣泛參與性。這些參與主體延及公民而不再是局限于行政管理相對人,作為行政主體的工商行政管理機關(guān),在民主行政意識上要具有很強的為民服務意識、適度管理與社會自治意識、法制意識等,達到民主行政真正意義上的目的和要求。二是雙邊互動性。民主行政改變了行政機關(guān)與行政管理相對人之間的不對稱態(tài)勢,行政指導的過程成為彼此發(fā)生作用或變化的過程,通過雙邊互動找到共同點、消除分歧點并形成默契,進而取得積極的結(jié)果。三是平等協(xié)商性。行政管理機關(guān)在實施行政指導時改變了居高臨下的態(tài)勢,做到有意識地淡化管理者角色,將自身置于與相對人平等的地位,辦事相互協(xié)商,甚至可以討價還價。四是自由選擇性。由于行政指導具有非強制性、民主性的特點,實施過程中允許其指導對象對行政機關(guān)的指導或接受,或不接受,或部分接受,而不再是“我說你必須聽”“、我要求你必須做”。
行政指導在行政管理實踐中的積極作用已經(jīng)不言而喻,但在目前尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的情況下,運用不當亦可能產(chǎn)生負面效果。抑制行政指導可能在實踐中出現(xiàn)的問題,應當把重點放在以下四個方面:一要防止規(guī)避法律責任。行政指導作為行政執(zhí)法和行政監(jiān)管的重要補充,其法律關(guān)系尚未理順,角色也不夠明確。在工商部門具體工作實踐中,哪些需要運用執(zhí)法或監(jiān)管手段基本能夠明確,但哪些需要運用行政指導手段并無明確規(guī)定。如果過度運用行政指導,弱化執(zhí)法職能,對一些需要加以懲處的經(jīng)濟違法行為不動“真格”,有可能導致法律形同虛設(shè),也有可能使一些違法行為以要求行政指導為名趁機規(guī)避法律責任。因此,行政指導也必須要用一定的行政程序來進行規(guī)范,明確行政指導的適用類型、工作對象、指導內(nèi)容、過程監(jiān)督、結(jié)果評價等,使之與行政執(zhí)法、行政監(jiān)管剛?cè)岵⑾嗟靡嬲谩６乐剐傅⌒姓氊煛Ｋ^行政職責是指行政主體在行使國家行政管理活動的過程中,所必須承擔的法定義務。其法律特征是義務性、法定性、強制性。也就是說,行政機關(guān)工作人員如果不按照一定要求履行法定的行政職責,勢必要受到“問責”。而行政指導雖然是行政管理創(chuàng)新的重要課題,但在法律層面上仍有許多不確定因素,至少目前還未上升到行政職責的范疇。基于此,工商行政管理部門在實踐中要適度并恰當運用行政指導手段,不僅要防止以行政指導來替代行政監(jiān)管和行政執(zhí)法,同時還要防止因行政指導不當而懈怠行政職責。三要防止出現(xiàn)變相干預。由于行政指導涉及的內(nèi)容比較豐富,方式方法比較靈活,因而決定其在行政管理工作中的應用范圍也相對比較寬泛。但值得注意的是,在當前行政指導尚無明確規(guī)范的情況下,實踐中可能會出現(xiàn)因行政指導運用不當,從客觀上給相對人帶來不利影響,或個別人員借行政指導之名、行變相干預之實,損害相對人合法權(quán)益的情況。比如,在行政指導過程中,倘若缺乏民主協(xié)商,依舊“我說你聽”、“我教你做”;忽視對等地位,依舊以管理者自居,行政指導就難免會變味為權(quán)力行為,繼而也就失去了行政指導的作用和意義。四要防止滋生腐bai行為。行政指導與行政執(zhí)法、行政監(jiān)管一樣,需要很強的公正性來保障,否則就沒有公信力。因此,要注意防止行政指導動機不盡純正的現(xiàn)象發(fā)生,比如對應當受到行政處罰的經(jīng)濟違法行為濫用行政指導,甚至以適用行政指導還是適用行政處罰的“自由裁量權(quán)”來暗示或要挾相對人,從中牟取私利,發(fā)生腐bai行為。對此,必須建立健全相應的配套制度和措施,在工作程序、審批手續(xù)、監(jiān)督機制上進行嚴格把關(guān)。同時,加強對工作人員的思想素質(zhì)和業(yè)務素質(zhì)培訓,正確實施行政指導,避免因方法不當而發(fā)生失職瀆職行為。
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