試論工商行政管理所的行政處罰
工商行政管理所是工商部門的最基層單位，是工商行政管理主體的重要組成部分，肩負著市場監管和規范市場經濟秩序的重任，在市場監管活動中，大量的行政執法工作任務由工商所來完成，它是整個工商行政管理工作的基礎，是工商行政管理機關的“手腳”。為保證工商所能規范、正確執法，必須要明確工商所的行政處罰權限。
[摘要]根據《工商行政管理所條例》和《工商行政管理機關行政處罰程序規定》的規定，工商行政管理所在一定范圍內可以以自己的名義作出具體行政行為，即享有一定的行政處罰權。但這些規定對工商所以自己名義實施的行政處罰缺乏程序性的規定和授權，沒有明確規定工商所以自己的名義處罰的權限有多大，這就造成實踐中對工商所的處罰權限有不同的理解，更不便于地方工商機關的具體操作，因此，明確工商所的行政處罰權限是十分必要的。
[關鍵詞]工商行政管理所;行政處罰權限
一、明確工商所行政處罰權限的必要性
一般情況下，行政機關的派出機構不具有獨立的行政執法主體資格，不能以自己的名義而應以派出該機構的行政機關的名義實施行政行為;但為了提高行政效率節約社會資源，根據行政授權理論，可將行政職權授予事業組織或行政機關的派出機構等原本不具有獨立行政主體資格的機構、組織，使其取得獨立的行政主體資格，以其自己的名義實施行政行為，即授權執法。行政授權，必須有法律依據并遵循法定規則。《行政處罰法》
第l7條規定：“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。”因此，行政授權的內容是行政處罰權時，應以法律、法規為依據 。
根據《工商行政管理所條例》(以下簡稱《條例》)①的規定，工商所是區、縣工商局的派出機構，除非有特別授權，一般不能直接以自己的名義實施行政處罰。該條例第8條規定：“工商所的具體行政行為是區、縣工商局的具體行政行為，但有下列情況之一的，工商所可以以自己的名義作出具體行政行為：(一)對個體工商戶違法行為的處罰;(二)對集市貿易中違法行為的處罰;(三)法律、法規和規章規定工商所以自己的名義作出的其他具體行政行為。前款第(一)、(二)項處罰不包括吊銷營業執照。”
從這一規定可以看出，該條賦予工商所的行政處罰權限主要存在以下不足：一是工商所以自己的名義行使的行政權限設置不科學 J。該條授權工商所“對個體工商戶違法行為的處罰;對集市貿易中違法行為的處罰”，從字面上理解，對個體工商戶在集市貿易中發生的所有違法行為，包括違反登記法規行為、欺詐行為、商標侵權行為、不正當競爭行為、質量違法行為等等，工商所均有權以自己的名義實施處罰。但實際上，目前一般只是對違反《城鄉個體工商戶管理暫行條例》及其《實施細則》的行為和違反《城鄉集市貿易管理辦法》的行為，工商所才能以自己的名義實施行政處罰;而根據《反不正當競爭法》、《產品質量法》等法律規定，查處個體工商戶及集貿市場中發生的相關違法行為，如不正當競爭行為等，只有縣級以上工商行政管理機關才有權行使，所以對“個體工商戶”或者“集市貿易中”發生的其他違法行為，執法實踐中都以縣級以上工商行政管理機關的名義實施處罰，這說明對法律、法規明確執法主體為縣級以上執法機關，工商所無權依據該法查處此種違法行為。因此，工商所不能以自己的名義適用《反不正當競爭法》、《產品質量法》查處個體工商戶及集貿市場中發生的相關違法行為，這就出現了《條例》與相關法律相沖突的情況;二是《條例》對工商所以自己名義實施的行政處罰缺乏程序性的規定和授權，沒有明確規定工商所以自己的名義處罰的權限有多大。以工商所名義實施的行政處罰能否適用簡易程序，法律沒有明確規定。
在實際中，經辦人經立案、調查、調查終結后報經工商所的法制員核審，再由所長審批。而《工商行政管理機關行政處罰程序規定》(以下簡稱《規定》) 規定一般程序由核審機構核審，由局長審批。并規定工商行政管理所以自己的名義實施行政處罰的案件，由工商行政管理所的法制員負責核審。《條例》對法制員和所長無相應的授權，對程序法定原則缺乏必要、明確的規定。由此可見：
現行法律和行政法規規定的工商行政處罰權均限于縣級以上工商行政管理機關行使，唯有《條例》
對工商所有特別授權，而且主要限于對個體工商戶的違法行為及在集市貿易中的違法行為進行行政處罰。這不僅不利于工商所真正發揮市場監管執法前沿陣地的作用，也不利于工商行政管理職能到位。-3 為了便于操作，一些地方做出規定，明確了工商所以自己的名義處罰的權限。
在2001年工商系統實行市場管辦脫鉤之前，工商所的工作主要集中在集貿市場的培育、管理、收費方面，行政執法工作在工商所工作中只占很小的一部分。市場管辦脫鉤后，工商所的工作重心轉向行政執法工作，即對轄區內的市場主體進行日常監管和對違法行為進行行政處罰。由此，工商所的行政處罰權限問題日益凸顯，而且不容回避。
近幾年來，隨著工商系統行政執法體制的不斷改革，工商所的職能不斷調整，“小局大所”的格局逐步形成。在此基礎上，各地工商機關對工商所的行政處罰權限開始有所規定，并希望國家工商總局在《條例》尚沒有修訂的情況下，以規章的形式對工商所的行政處罰權限作出規定，以適應執法實際的需要，也便于地方工商機關操作。顯然，規定工商所行政處罰權限的必要性是客觀存在的。
二、目前有關工商所行政處罰權限的規定
根據目前有關法律、法規的規定，可以將工商所行政處罰權限劃分為以下幾類。
(一)一般權限根據《條例》第8條規定，工商所可以以自己的名義作出以下三種具體行政行為：1.對個體工商戶違法行為的處罰;2.對集市貿易中違法行為的處罰;3.法律、法規和規章規定工商所以自己的名義作出的其他具體行政行為。其中第l、2項處罰不包括吊銷營業執照。
根據這條規定，工商所可以對個體工商戶違法行為和對集市貿易中的違法行為進行處罰，這種處罰在目前一般只是對違反《城鄉個體工商戶管理暫行條例》及其《實施細則》的行為和違反《城鄉集市貿易管理辦法》的行為，工商所才能以自己的名義實施行政處罰;對“個體工商戶”或者“集市貿易中”發生的其他違法行為，如不正當競爭行為等，是以縣級以上工商行政管理機關的名義實施處罰。因此，工商所不能以自己的名義適用《反不正當競爭法》、《產品質量法》等法律法規查處個體工商戶及集貿市場中發生的相關違法行為，如不正當競爭行為、侵犯注冊商標專用權的行為、違反公司或者企業法人登記管理規定的行為、廣告違法行為、利用合同進行的違法行為、無照經營行為、吊銷營業執照的處罰等。《城鄉個體工商戶管理暫行條例實施細則》第2O條規定：“工商所可以依照本細則以自己的名義對個體戶的違法行為作出警告、罰款、沒收非法所得的處罰。罰款、沒收非法所得的數額由省級工商行政管理機關在本細則規定的范圍內決定”。這說明具體的數額要遵守省級工商行政管理機關的規定。
(二)法律授權根據《規定》第7條規定，工商行政管理所依照法律、法規規定以自己的名義實施行政處罰的具體權限，由省級工商行政管理機關確定。如：廣西壯族自治區工商局《關于調整我區工商行政管理所執法權限的通知》(桂工商發[2003]23號)文件規定，工商所以自己名義適用一般程序作出的行政處罰案件的罰款數額為5000元以下。雖然目前只有《條例》對工商所的行政處罰權限作了規定，但不排除將來因執法體制不斷完善等原因，法律、法規對工商所的行政處罰權限作出新的規定。故而，《規定》第 條規定工商所以自己的名義實施行政處罰的依韜是“法律、法規”。同時由于各地工商所的實際情況存在較大差別 如果《規定》制定工商所實施行政處罰的統一標準，反而不利于各地的工作。此外，考慮到實 省以下垂直管理體制后，由省級工商行政管理機關根據率地區的實際情況以及工商所的執法能力決定工商所的行政處罰權限更為適宜，《規定》第7條同時規定工商所以自己的名義實施行政處罰的具體權限“由省級工商行政管理機關確定”。
(三)委托授權根據《工商行政管理暫行規定》第1 1條規定，上級工商行政管理機關認為需要，可以委托下級工商行政管理機關代為行使其部分職權。委托機關對受委托機關在委托權限內實施的行為，承擔法律責任。《工商行政管理暫行規定》第lO條規定：“工商所在《條例》規定授權范圍內，以自己名義履行職責”。根據這一規定，工商所對違反公司或者企業法人登記管理法規行為、不正當競爭行為、侵犯注冊商標專用權的行為、質量違法行為、廣告違法行為、利用合同進行的違法行為等，或者罰款數額超過5000元的，可以經縣局(分局)同意，以縣局(分局)名義作出處罰。
(四)對超出工商所執法權限的委托授權國家工商總局《關于加強工商行政管理系統基層建設的意見》明確規定，對超出工商所執法權限的，可由縣級以上工商局委托授權，以委托單位名義做出行政處罰決定。委托的權限由縣級以上工商局根據各地實際情況依法自行決定。國家工商總局《關于加強對企業屬地監督管理工作的通知》規定：“工商所對住所(經營場所)在本管轄區域內的各級企業登記主管機關登記注冊的企業，均有權進行監督管理，包括公司、非公司制企業、外商投資企業及非法人經營單位。其具有檢查權、調查權、建議權、處罰權(在行政法規規定的處罰權限內，有權對企業進行行政處罰)”。
(五)適用簡易程序實施行政處罰權限工商行政管理行政處罰的簡易程序是指工商行政管理機關及其執法人員對于公民、法人或者其他組織違反工商行政管理法律、法規的行為當場作出行政處罰決定的行政處罰程序。《規定》第60條規定：“違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以五十元i三l下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出處罰決定。”對違反《城鄉個體工商戶管理暫行條例實施細則》第l4條、第l5條、第i6條規定的當事人，應給予警告或者罰款處罰的，工商行政管理機關及被委托授權的工商所的執法人員，可按照行政處罰簡易程序當場執罰。對違反《企業法人登記管理條例施行細則》第66條的有關規定，如復印執照，不按規定懸掛執照等易于當場確認違法事實的違法行為，并且其違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當于一千元以下的罰款的處罰(即指不超過一千元罰款)，工商行政管理機關及被委托授權的工商所的執法人員，可以按照行政處罰簡易程序當場執罰。
三、確定工商所行政處罰權限應注意的問越
(一)授權工商所實施行政處罰的授權范圍，應以實施行政處罰的種類和處罰幅度來限定《條例》第8條，是以違法主體的經濟性質和違法行為的實施地來限定授權工商所實施行政處罰的授權范圍的。實踐證明，此種授權方式并不妥當，已不適應工商行政管理的發展需要，也是導致對授權范圍爭議的一大原因。對于授權工商所實施行政處罰的范圍，一般認為，首先應排除吊銷營業執照或許可證、責令停產停業、較大數額罰款等屬于聽證范圍的行政處罰，因為工商所畢竟只是派出機構，授權其實施的行政處罰不應過重;其次，由于對違反工商行政管理法律法規的行為除設定了罰款處罰外，對有違法所得或非法財物的還常常要求首先沒收違法所得或沒收非法財物，因此授權的范圍應包括警告、一定數額的罰款及沒收違法所得、沒收非法財物;最后，對罰款、沒收違法所得、沒收非法財物的最高限額，可參照國家工商總局有關聽證的規定確定為5000元。 對于工商所的罰款數額、沒收違法所得的數額和沒收非法財物的數額還需要省級工商局進一步確定。
(二)工商所在法律規定的范圍內可以適用簡易程序進行處罰現行法律對工商所行政處罰權當中對當場處罰權規定不是很具體，《規定》施行后，對當場處罰權作了具體規定，但其對工商所當場處罰權的規定也比較模糊。按《行政處罰法》第33條規定：違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定。對符合當場處罰條件的，工商所的執法人員可以按照《規定》第四章關于行政處罰的簡易程序的相關規定實施，是以工商所的名義還是以派出工商局的名義處罰可以根據違法主體、違法行為等具體情況決定。
(三)工商所行使行政處罰權應遵守的一般程序工商所可以以自己的名義作出具體行政行為，但工商所在以自己的名義行使行政處罰權的時候，其具體程序是什么，《條例》未作規定。關于工商所是否適用《規定》有關程序的規定，取決于：亡商所的辦案權限。工商所作為獨立的行政執法主體時，在實施行政處罰時應當適用《規定》。在此范圍外，工商所作為基層執法機關的派出機構，在實施有關的調查取證或相應的執法檢查時，也宜遵守《規定》。目前有必要針對工商所的特點，對工商所以自己名義實施行政處罰的一般程序作出以下具體規定：(1)立案。工商所執法人員對發現的案源認為應當立案查處的，應當填寫立案審批表，并附上相關的材料報本所負責法制工作的人員審查，法制人員審查后提出意見報所長批準，并由所長指定兩名以上辦案人員負責調查處理。
工商所人員較少的，可以由所長兼法制工作人員，直接負責審查和批準。(2)調查。案件調查應當按照《行政處罰法》和《規定》關于行政處罰一般程序的相關規定進行，及時收集、調取證據。在這方面，工商所和縣級工商局沒有什么區別。但如果需要實施行政強制措施的，應當報經縣級工商局局長批準，并以縣級工商局的名義實施。(3)核審。案件調查終結后，辦案人員應當寫出調查終結報告，并提出處理意見，連同案卷交由法制工作人員核審。《規定》第47條規定工商所以自己的名義實施行政處罰的案件，由工商所法制員負責核審。對于以工商所名義做出的行政處罰程序應在《條例》中予以補充修訂，同時要明確工商所法制員、工商所長的權限。
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[4] 軼名。淺論工商行政管理所的當場處罰權[EB/OL].
注釋：
① 1991年4月1日國務院批準，1991年4月22日國家工商行政管理局令第6號發布。
② 國家工商行政管理總局令第28號，《工商行政管理機關行政處罰程序規定》已經中華人民共和國國家工商行政管理總局局務會議審議通過，自2007年10月1日起施行。
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